Kommissionens servicedirektiv, der skal styrke EU’s konkurrenc
Af Kenneth Haar
Intet forslag fra EU Kommissionen er for tiden mere omdiskuteret og kritiseret end forslaget til servicedirektiv. Det har skabt røre fra advokater til offentligt ansatte, fra miljøaktivister til fagforeningsfolk. Mange er stærkt bekymrede over den store vægt, Kommissionen vil lægge på det frie marked, for at kunne skabe et indre marked for tjenesteydelser. Sundhedsarbejdere frygter en kom mercialisering af sundhedsvæsenet, fagforeninger frygter social dumping, og miljøaktivister frygter et stort miljøpolitisk tilbageskridt.
Den politiske debat er i skrivende stund på vej ind i den afgørende fase. Europa – Parlamentets behandling af direktivet i fuld gang, og direktivet kan blive vedtaget i begyndelsen af 2006. Så det er nu debatten om direktivet skal rejses for alvor.
Der har været en del postyr om direktivet. Så meget, at der næppe er tvivl om, at dele af direktivet vil blive ændret hen ad vejen. Ikke mindst den kritik af direktivet, der handler om social dumping, har været så massiv, at der er gode chancer for at få de værste elementer pillet ud, hvis presset på EU’s stats- og regeringschefer opretholdes. Den negative indfl ydelse på løn- og arbejds for hold og på flere EU-landes overenskomstsystemer, herunder det danske, som det såkaldte oprindelseslandsprincip kan få, har ført til så massiv kritik af forslaget, at forslaget til direktiv nok ikke bliver vedtaget uændret.
I Danmark stiller det os over for det særlige problem, at næsten al debat om direktivet netop har været om det arbejdsretlige, og det er kun et af mange aspekter af direktivet. Direktivet kan få konsekvenser på mange andre områder, f.eks. for den off entlige sektor, for miljøpolitikken, for fysisk planlægning o.m.a. Virkningerne af direktivet kan blive så omfattende, at debatten nærmest handler om, hvilket samfund, vi vil have. Derfor lægger vi i denne artikel det arbejdsretlige til side.
Formålet med denne artikel at brede debatten ud ved at blotlægge nogle af de konsekvenser, direktivet kan få. Det vil vi primært gøre ved at fortælle otte konkrete historier om, hvordan fremtiden kan forme sig, hvis direktivet bliver vedtaget. Men først er det nødvendigt med nogle generelle bemærkninger om, hvordan direktivet skal forstås.
Markedslogik i ren form
Regler for, hvad det private erhvervsliv må og ikke må, er noget der diskuteres og opstår hele tiden. Ikke mindst, hvad angår tjenesteydelser, som udgør det meste af både den danske og den europæiske økonomi, op mod 70% af BNP. Når der skal tages hensyn til folkesundheden, til miljøet, til byplanlægning, og mange andre hensyn, justeres reglerne løbende for erhvervslivets forpligtelser og rettigheder på grundlag af demokratiske beslutninger. Det forslag Kommissionen har fremlagt, vil sætte snævre grænser for, hvilke regler, der må vedtages og være i kraft i medlemslandene. For Kommissionen har i sit arbejde med direktivet været fokuseret på hensynet til det frie marked. Det skyldes den særlige baggrund for direktivet, og det skyldes den metode, Kommissionen har valgt til udarbejdelsen af direktivet.
Formålet med direktivet er med Kommissionens egne ord nemlig ene og alene at styrke EU’s konkurrencedygtighed. På EU-topmødet i Lissabon i marts 2000 satte stats- og regeringscheferne sig det mål at gøre EU til den mest konkurrencedygtige økonomi i verden inden år 2010, og servicedirektivet er ifølge Kommissionen den første afgørende reform for at nå det mål. I direktivforslaget skriver Kommissionen:
”Opfyldelsen af dette mål kræver, at der gennemføres et egentligt indre marked for tjenesteydelser. Det store vækst- og jobskabelsespotentiale, der ligger i servicesektoren, har ikke hidtil kunnet realiseres på grund af de mange hindringer, der hæmmer udviklingen af servicevirksomhed i det indre marked.” (note 1) (Noter er samlet nederst i teksten)
I en af de mere maleriske beskrivelser af formålet med direktivet, skriver Kommissionen:
”Tjenesterne skal være tilgængelige i EU uanset grænser. Det skal ikke være nødvendigt at tilpasse tjenester til forskellige retlige og administrative krav, og det skal være lige så nemt at levere tjenester fra Amsterdam til Athen som fra Amsterdam til Rotterdam.” (2)
De mange ”retlige og administrative krav”, der lægger hindringer for et indre marked for tjenesteydelser er identificeret gennem en undersøgelsesfase på to år, hvor 6.000 virksomheder og en række sammenslutninger og foreninger i medlemslandene er blevet spurgt, hvilke hindringer, de møder, når de vil levere tjenesteydelser i andre EU-lande. Resultatet er samlet i den såkaldte ”Barriererapport” (3). Denne vigtige rapport er ikke meget andet end en lang og systematiseret liste over de hindringer, der er fundet ved at spørge private virksomheder i EU.
Det vigtigste træk ved Barriererapporten er, at den slet ikke tager stilling til om de forskellige ”retlige og administrative krav”, der ifølge Kommissionen udgør barrierer for udveksling af tjenesteydelser, kunne have et legitimt formål. Der tages heller ikke stilling til om kravene er i overensstemmelse med traktatens regler om tjenesteydelser (4). Der tages ene og alene stilling til om de udgør hindringer for et frit indre marked for tjenesteydelser.
I det hele taget gik forarbejdet ud på at finde måder til at fjerne barriererne på, uden andre hensyn end hensynet til strategien om at gøre EU mere konkurrencedygtig. Et enkelt sted overvejer Kommissionen, hvordan strategien for skabelsen af et indre marked for tjenesteydelser hænger sammen med, at det formelt er et formål med det indre marked at øge borgernes livskvalitet, men konkluderer i en fart, at en ”..stor del af borgernes husholdningsbudget går til tjenester, hvorfor adgangen til effektive tjenester af høj kvalitet i høj grad påvirker EU-
borgernes livskvalitet”. (5)
Udover Barriererapporten, har Kommissionen også gennemført analyser af de økonomiske konsekvenser, og mener at kunne påvise et stort vækstpotentiale ved fj erne barriererne.
Men det vigtige i denne sammenhæng er, at Kommissionen ikke på noget tidspunkt har undersøgt, hvilke øvrige samfundsmæssige konsekvenser gennemførelsen af direktivet kunne få. Direktivet er beregnet på at fremme liberaliserede markedsvilkår, og almene samfundsmæssige hensyn er ikke tænkt ind i strategien på anden måde end som undtagelser. Almene hensyn er der kun plads til, når der er ”tvingende grunde” til at tilsidesætte det frie marked. Med andre ord skal hovedreglen være hensynet til markedet, og alt andet skal være undtagelser for reglen.
Dette er vores kerneproblem: At en buket af samfundsmæssige hensyn kan blive tilsidesat.
Det er derfor helt afgørende, at der foretages en langt grundigere analyse af direktivet end det hidtil er sket i dansk sammenhæng. Det gør vi i det følgende.
Nødvendigt med tekstnær fortolkning
Ingen, som skal tolke direktivet og afgøre hvor store konsekvenserne vil blive, får noget serveret på et sølvfad. Direktivet er meget upræcist og generelt formuleret. Det hænger bl.a. sammen med, at Kommissionen har valgt at skrive generelle regler for mange og meget forskellige sektorer. De samme regler skal gælde for så forskellige områder som advokatbistand og affaldssortering. Der er derfor også forskellige tilgange til tolkningen, og en del politikere mener, at der ikke er grund til alarm, og at de formodede økonomiske gevinster i øvrigt vil være større end prisen. De almene hensyn, der er nødvendige at tage over for markedet, er der taget højde for i forslaget, mener f.eks. den liberale gruppe i Europa-Parlamentet. Den holdning er farlig.
Kommissionen har forsynet direktivet med artikler, der skal sikre, at medlemslandene ikke har regler, der direkte diskriminerer virksomheder på baggrund af deres nationale tilhørsforhold. Men barrierer af den art fylder kun lidt i virkelighedens verden, og derfor også i direktivet. Det er retlige og administrative barrierer af mange andre typer, der er hovedangrebspunkterne i direktivets regler. Problemet er, at mange af den slags regler er beregnet på at varetage almene hensyn. Det kan være hensyn til folkesundheden, til miljøet, til den regionale udvikling, til de off entlige budgetter, til byplanlægning og meget mere. Direktivets styrkelse af markedslogikken på tjenesteydelsesområdet fører til, at der opstår en lang række potentielle modsætninger mellem direktivets pålæg om liberaliseringer på den ene side, og på den anden side medlemslandenes regler, der er beregnet på varetagelse af almene hensyn.
Dette forsøger Kommissionen at imødegå i forslaget til servicedirektiv ved at indføje nogle principper for, hvornår medlemslandene kan opretholde undtagelser for den markedslogik, der ligger i direktivet.
Der findes undtagelser på flere niveauer i direktivet. Hvis der ses bort fra nogle klare undtagelser for oprindelseslandsprincippet (f.eks. for vandforsyning), og undtagelser af hele sektorer (f.eks. den finansielle sektor), så er det afgørende princip i direktivet, at medlemslandene skal overbevise Kommissionen og de øvrige medlemslande om, at en regel eller et krav er indført for at varetage ”tvingende almene hensyn”, og at det pågældende hensyn ikke kan varetages på anden og lempeligere måde. For mange af de pågældende kravs vedkommende er det nærmest umuligt på forhånd at afgøre, hvilke krav, der vil blive underkendt i EU, når direktivet er vedtaget, og hvilke krav, der kan opretholdes. Det gælder særligt en liste over krav, der ikke nødvendigvis er forbudte, men som kan være det (6). De kravs skæbne vil først blive afgjort efter en evalueringsproces, der skal gennemføres i de to år, der går efter direktivets vedtagelse.
Der er altså en stor usikkerhed indbygget i direktivet. Vi kan ikke i dag sige med sikkerhed, hvordan Kommissionen og de øvrige medlemslande vil behandle f.eks. danske ønsker om at opretholde en række regler. Men det er muligt at afgøre, hvilke krav, der kan blive forbudt.
Det sikreste er at bruge en tekstnær læsning af direktivet, hvad angår muligheden for at varetage almene hensyn i fremtiden, hvis direktivet vedtages i den nuværende form. En læsning, der tager direktivet på ordet og trækker konsekvenserne helt op. Det er også den eneste politisk forsvarlige læsning. For der er en risiko for, at både Kommissionen og EF-domstolen vil gøre det samme, og altså vil forsøge at realisere hele det potentiale for at styrke markedet over for almene hensyn, der ligger i direktivet. EF-domstolens hidtidige domspraksis bør, som det sker i det følgende, medtages som en vigtig faktor i fortolkningen. Endvidere medtages EU-Kommissionens egne tolkninger.
En tekstnær læsning af direktivet må også gennemføres på et andet og beslægtet område, nemlig hvad angår konsekvenserne for den off entlige sektor.
Den offentlige sektors fremtid har været vidt og bredt diskuteret i EU’s institutioner i de senere år. Egentlig skulle man tro, at den sag på alle måder og mange områder var lige til:
Centrale sektorer som uddannelsessektoren og sundhedssektoren hører ifølge artikel 16, 149 og 152 i traktaten under medlemsstaternes kompetence, og EU kan alene vedtage støtteforanstaltninger. Det har fået mange til at slå koldt vand i blodet ved læsningen af servicedirektivet.
Den offentlige sektor er undtaget, mener de.
Men så enkelt er det ikke.
For det indre markeds regler om etableringsret, om fri levering af tjenesteydelser, og reglerne om statsstøtte, banker alle på døren. For hvornår er der tale om en off entlig ydelse, der ikke kan underkastes regler om liberaliseringer, og hvornår er der helt eller delvist tale om en kommerciel ydelse, som skal tilpasses det indre markeds regler om konkurrence?
I de senere år er der gennemført EU-regler om liberalisering på områder som energi, transport, og postvæsen, og Kommissionen er meget ivrig efter at gå videre med bl.a. vandforsyning.
Der vil ikke i første række være tale om, at EU går direkte ind og privatiserer og kommercialiserer den offentlige sektor. Men medlemslandene kan pålægges at gennemføre liberaliseringer på områder, der vil have indvirkning på, hvordan den offentlige sektor kan fungere. Det er f.eks. kommet som en overraskelse for mange, at EF-domstolen ved flere lejligheder har brugt traktaten til at håndhæve reglerne for det indre marked på sundhedsområdet.
I sit forklarende forord til direktivet, skriver Kommissionen:
”Direktivet finder derimod ikke anvendelse på ikke-økonomisk virksomhed eller virksomhed, hvor der ikke foreligger betaling, således som det er tilfældet ved virksomhed, staten udfører uden økonomisk modydelse som led i sine opgaver på det sociale, kulturelle, uddannelsesmæssige og retlige område.” (7)
Selvom det selvfølgelig ligger en vis begrænsning i den formulering, så ændrer det ikke på, at med direktivet, kan der mere systematisk tages skridt til at udvide området for, hvad der dækkes af EU’s markedsregler. Det skyldes bl.a. en række domme ved EU-domstolen, som Kommissionen da også henviser til. Og det skyldes, at Kommissionen med sit forslag til direktiv forbedrer betingelserne for at udvide området for markedsgørelse på mange felter.
Den frembrusende markedsgørelse af offentlige ydelser, har fået mange op af stolen i de senere år, herunder de europæiske faglige organisationer, der organiserer ansatte inden for den offentlige sektor. Også Europa-Parlamentet har spidser ører og har taget fl ere initiativer. I parlamentet har et fl ertal flere gange udtrykt ønske om et direktiv, der sætter en klar grænse for, hvornår en ydelse kke må berøres af liberaliseringer, første gang i 1998 (8). Det ønske har Kommissionen noteret sig i sin ”grønbog” om off entlige ydelser (9). Europa-Parlamentet gentog sit ønske i en beslutning fra januar 2004 (10), ligesom det er gentaget i forbindelse med behandlingen af servicedirektivet (11). Selv et EU-topmøde har opfordret Kommissionen til at fremsætte forslag til rammedirektiv om offentlige ydelser for at få præciseret, hvor grænsen for markedsreglerne går (12), og det skete vel at mærke inden Rådet bad Kommissionen om at gå i gang med servicedirektivet.
Alle de opfordringer har Kommissionen ignoreret. Kommissionen har skrevet et par papirer om sagen, men handling er det ikke blevet til. I stedet har Kommissionen sendt et direktiv til behandling, der vil udnytte den fulde kraft fra det indre marked langt ind på områder, som mange ville tro slet ikke hørte under EU-kompetence.
Med dette i baghovedet er det også nødvendigt at lægge en bred fortolkning af direktivet, hvad den off entlige sektor angår. Grænserne for, hvor langt EU’s markedsregler rækker, er ved at blive flyttet, og servicedirektivet er et vigtigt led i denne proces. Og de primære aktører i at drive denne markedsgørelse frem er Kommissionen og EF-domstolen. De samme instanser, der vil have afgørende indflydelse på, hvordan servicedirektivet bliver tolket og brugt.
Otte historier
Den ideelle fremgangsmåde til at afgøre konsekvenserne, er nok den, der kan findes i den belgiske jurist Wouter Gekieres rapport ”Towards a European Directive on Services in the Internal Market: Analysing the Legal Repercussions of the Draft Services Directive and its Impact on National Services Regulations” (13). Rapporten, der blev bestilt af ordføreren for Europa-Parlamentets udvalg for sociale forhold Anne van Lancker, for at få en vurdering af konsekvenserne af direktivet, gennemgår virkningen af alle direktivets artikler på en række udvalgte sektorer. Men mens tolkningen af direktivet nedenfor skylder Gekiere meget, er der i denne artikel valgt en anden tilgang. Der er identificeret nogle illustrative nøgleproblemstillinger i stedet for en systematisk gennemgang fra ende til anden. Mange sektorer er inddraget, og problemstillingerne er udvalgt på en måde, så vi kommer langt omkring de forskellige regler i direktivet.
De nøgleproblemstillinger er hovedsagelig fundet ved brug af følgende tre hovedkilder:
• Kommissionens dokumenter, særligt forarbejderne til direktivet, og selvfølgelig direktivet selv,
• de høringssvar som danske interesseorganisationer har skrevet til Erhvervs- og Selskabs styrelsen,
• og endelig fra Økonomi- og Erhvervsministeriets foreløbige vurdering af direktivets konsekvenser for dansk lovgivning (14).
De udvalgte områder er; sundhedsområdet, uddannelsesområdet, distribution (planloven og supermarkeder), vandforsyning, miljø, togtransport med passagerer, advokater og ejendomsmæglere. Formålet er ikke at levere en udtømmende analyse af nogen af områderne. Men en buket af otte separate historier fra disse centrale områder, er tilstrækkeligt til at åbne vejen for nogle tværgående konklusioner.
Noter:
1
”Forslag til Europaparlamentets og Rådets direktiv om tjenesteydelser i det indre marked”, KOM (2004) 2 endelig, s.3. Herefter blot
”Servicedirektivet”.
2
”Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet – En strategi for tjenester i det indre marked”, KOM (2000) 888
endelig, s. 7.
3
”Rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet. Status over det indre marked for tjenester”, KOM (2002) 441 endelig,
30. juli 2002, herefter blot ”Barriererapporten”.
4 Ibid. s. 4.
5 Ibid. s. 3.
6 Servicedirektivet, artikel 15.
7 Servicedirektivet, s. 20.
8 Resolution fra EU Parlamentet den 19. januar 1998.
9 ”Green Paper on Services of General Interest”, COM (2003) 270 final, para 9.
10 European Parliament resolution on services of general interest of 14. January 2004 (Herzog report, A5-484/2003).
11 Working Document on the proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Services in the Internal Market,
Committee on Employment and Social Affairs, Rapporteur Anne E. M. van Lancker, 25. marts 2004, s.6.
12
Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd i Barcelona, den 15-16. marts 2002, punkt 42.
13
;Wouter Gekiere; ”Towards a European Directive on Services in the Internal Market: Analysing the Legal Repercussions of the Draft
Services Directive and its Impact on National Services Regulations”, Institute of European Law, Catholic University Leuven, september
2004.
14
Ministeriets vurdering af direktivets konsekvenser for dansk lovgivning er blevet til efter indsamling af analyser fra en række ministerier og styrelser. Det er dog ikke alle relevante organer, der har svaret, ligesom de svar, der er kommet ikke er komplette. F.eks. har undervisningsministeriet ikke bidraget med vurderinger på dette ministeriums område. Så Økonomi- og Erhvervsministeriets dokument om konsekvenserne for dansk lovgivning kun foreløbig og slet ikke fuldstændig. Dokumentet er senest gjort tilgængeligt for Folketinget i maj 2005 som bilag til følgende dokument; ”Samlet aktuelt notat vedrørende Rådsmøde (Konkurrenceevne) den 6-7/6”, 30. maj 2005. Når der i det følgende refereres til ministeriets vurdering af konsekvenserne for dansk lovgivning, er det dette dokument, der refereres til.