Finn Sørensen’s oplæg om ”bestilleransvar” til Byggefagenes seminar 2. september 2010.
Til seminaret d. 2. september har jeg fået til opgave at sige noget om hvad der er muligt i forhold til EU, når vi snakker kamp mod social dumping.
Det er en stor og kompleks problemstilling, som man skal have jurister til at give svar på – og det vil med sikkerhed ikke blive entydige svar! Det skyldes bl. a. at EU er i en brydningstid, hvad dette spørgsmål angår, som følge af sammenstødet mellem kravet om fri bevægelighed – som håndhæves hårdnakket af Domstolen – og medlemslandenes voksende behov for at beskytte sig mod social dumping.
Jeg synes egentlig også det er vigtigere at vi afklarer med os selv i hvilket omfang vi ønsker lovgivning imod social dumping, og har derfor koncentreret mig om at give et bud på hvordan sådan en lovgivning kunne se ud. I den forbindelse vil jeg så beskæftige mig med, hvad mulighederne er for at en sådan model kan ”finde nåde” for EU-reglerne.
Præmisser
Præmisserne for dette oplæg er:
• Jeg skelner mellem løndumping og social dumping. Ved løndumping forstår jeg den direkte og rå konkurrence på løn og arbejdstid. Ved social dumping forstår jeg den afledte virkning for samfundet – det indirekte pres på arbejdsmarkedet som helhed, på arbejdsmiljøet, på skatteindtægter og den offentlige sektor.
• Der er nået visse fremskridt i kampen mod løndumping ved OK-forhandlingerne 2010. Men disse fremskridt er ikke tilstrækkelige til at dæmme op for problemet. Der må langt skrappere midler til, hvis vi skal kunne bremse op for, at platuglerne – danske såvelsom udenlandske virksomheder – løber fra regningen mht løn, skat og moms.
• Kampen mod løndumping og social dumping må derfor styrkes på alle planer:
o Gennem overenskomsterne, ved at indføre mekanismer som tredjepartsforplligtelse, kædeansvar og mere vidtgående rettigheder mht. fagforeningernes adgang til lønoplysninger.
o Gennem lovgivning i folketinget, der indfører økonomiske hæftelser (solidaransvar) for bestillere/ordregivere, flere ressourcer til skat og politi, skrappere krav til registrering af virksomheder, offentliggørelse af registrene, straffe til virksomheder som bryder reglerne og sidst men ikke mindst, større beføjelser til de overenskomstbærende fagforeninger til at deltage i kontrollen af om reglerne overholdes.
o Gennem ændring af EU´s regler, der ophæver EU-Domstolens afgørelser i Viking-Line, Laval, Rüffert, Luxembourgh-sagerne og seneste pensionsdommen mod Tyskland. Danmark skal rejse kravet om en social protokol som foreslået af EFS, og støtte en revision af udstationeringsdirektivet efter de retningslinjer som EFS har fremsat.
• Der er ingen genveje via lovgivning – dansk eller på EU-plan – til at dæmme op for den direkte løndumping. Uanset hvor mange regler der indføres i lovgivningen, så hjælper det ikke ret meget, hvis der ikke er en stærk og velorganiseret fagbevægelse til at sikre at reglerne bliver overholdt. Men forudsætningen for en stærk og velorganiseret fagbevægelse er et stærkt fundament af overenskomstdækning, og hvis vi har det, behøver vi ikke lovgivning om overenskomsternes gyldighed eller indhold. Trods et stort fald i medlemstallet – og sandsynligvis også en ringere overenskomstdækning – på det private arbejdsmarked gennem den sidste halve snes år, så har vi stadig et godt udgangspunkt for at vende udviklingen. Lovgivning om mindsteløn og ”almengjøring” af overenskomster vil efter min mening ikke styrke en sådan udvikling, tværtimod. Men en lovgivning om ”bestilleransvar” som foreslået nedenfor, vil kunne understøtte den faglige kamp imod løndumping, uden at underminere den danske overenskomstmodel.
• Jeg skelner imellem ”kædeansvar” og ”bestilleransvar”. ”Kædeansvar” indføres i overenskomsterne, ”bestilleransvar” gennemføres i lovgivningen.
o Kædeansvaret betyder, at hovedentreprenøren kan gøres økonomisk ansvarlig for at ansatte hos underentreprenører får hvad de har krav på mht. løn, pension, feriepenge osv. (Det bør hænge sammen med en forpligtelse til kun at give arbejdet videre til overenskomstdækkede virksomheder). Udover at sikre den enkelte arbejders rettigheder, så tjener kædeansvar og tredjepartsforpligtelse til at dæmme op for løndumping og til at beskytte og øge overenskomstdækningen.
o Bestilleransvaret indføres ved lovgivning. Det rummer også et kædeansvar, men formålet er at beskytte samfundet mod social dumping, fordi det siger, at ”første led i kæden” – den der bestiller tjenesteydelsen/afgiver ordren – kan gøres økonomisk ansvarlig for løn, atp, skat og moms i hele kæden. Bestilleransvaret giver dermed også en helt overordnet lovgivningsmæssig ramme om det kædeansvar, der evt. aftales i overenskomsterne.
I det følgende vil jeg udelukkende beskæftige mig med ”bestilleransvaret”, da jeg forventer, at andre oplægsholdere vil komme ind på ”kædeansvaret” i overenskomsterne, og de problemstillinger, der er forbundet med det.
Forslag til lovgivning om Bestilleransvar.
Mit forslag er, at Folketinget indfører en lovgivning om ”bestilleransvar”.
Ordningen går i al sin enkelhed ud på, at enhver der bestiller en tjenesteydelse/aftaler en entreprise i sidste ende kan gøres økonomisk ansvarlig for retmæssige krav fra leverandørens ansatte om manglende løn (herunder feriepenge, pension m.m.) og retmæssige krav fra myndighederne om manglende skatteindbetalinger, moms og ATP. Ansvaret følger med ved udlicitering af opgaven, og gælder alle led i kæden. Det vil sige, at bestilleren/ordregiveren i sidste ende hæfter for det yderste led hvad angår de nævnte ydelser.
En sådan lovgivning vil ikke med et slag fjerne plat og svindel, og faren for, at nogle firmaer vil løbe fra regningen. Den mulighed vil være der, så længe der findes privat virksomhed.
Men den vil øge sikkerheden for, at de ansatte får den løn m.m. som er aftalt med de pågældende arbejdsgivere, og at samfundet får sine bidrag i form af skat og moms.
Enhver ordregiver/bestiller vil nemlig være nødt til at betinge sig, at disse ting er i orden, som forudsætning for at modtage tjenesteydelsen/aftale entreprisen, og at han kan videreføre kravet om erstatning mod leverandøren/entreprenøren.
En sådan lovgivning vil derfor være en kraftig opmuntring til alle ordregivere/bestillere af tjenesteydelser til kun at benytte sig af leverandører/entreprenører der har orden i sagerne i forhold til deres ansatte og myndighederne.
Den vil uundgåeligt også medføre, at der udvikles en række mekanismer og kontrolforanstaltninger (som der sikkert også skal lovgives om), som giver bestilleren mulighed for at begrænse sit tab (for eks. ved krav om garantistillelse ved indgåelse af kontrakten og muligheder for at kontrollere leverandørens soliditet). Dette vil i sig selv have en gavnlig indflydelse på det økonomiske liv, fordi det begunstiger sunde og lovlydige virksomheder. På den måde vil det også bidrage til at modvirke sort arbejde, og give øgede skatteindtægter.
Som man kan se, blander ordningen sig ikke i aftalefriheden på arbejdsmarkedet. Den tager ikke stilling til om leverandørernes/entreprenørernes aftaler med de ansatte er kollektive eller individuelle, men blot at ”første led i kæden” – nemlig den der bestiller tjenesteydelsen/afgiver ordren på entreprisen – kan gøres økonomisk ansvarlig for de aftaler, der er indgået.
Dermed sikrer ordningen heller ikke, at alt arbejde i samfundet foregår på overenskomstmæssige vilkår. I den danske model er det principielt heller ikke statens opgave, det er en opgave for fagforeningerne, at sikre dette. (Det ændrer selvfølgelig ikke på vores krav om fuld implementering af ILO konvention 94 om sociale klausuler i offentlige kontrakter).
Ordningen løser heller ikke de problemer, der er opstået på baggrund af EU-domstolens afgørelser i Viking Line, Laval- Rüffert, Luxembourg sagerne og den seneste dom mod Tyskland for at have undladt at sende arbejdsmarkedspension i udbud. Disse problemer kan ikke løses gennem national lovgivning, de kræver ændring af EU´s regler.
Problematisering
Der er ingen tvivl om, at det foreslåede ”bestilleransvar” vil være en vidtgående ændring af retstilstanden i det danske samfund, og at det også vil få store konsekvenser for det økonomiske liv i det hele taget.
Derfor kan der sikkert også rejses mange spørgsmål og indvendinger, og problemer som skal afklares.
Jeg kan selv se nogle stykker.
Skal det ramme alle brancher?
Det første spørgsmål der skal afklares er: Skal det være en generel lov, der gælder alle former for tjenesteydelser og entrepriser, eller skal den forbeholdes brancher, som i dag plages af løndumping? Det sidste vil betyde, at det som minimum skal gælde både byggeri, transport, rengøring-service og industri – så hvorfor ikke lige så godt lave en generel lov, der gælder i hele samfundet.
Skal der være en bagatelgrænse?
Skal det også gælde villaejeren, der skal have lagt nyt tag på? Som udgangspunkt ja. Opgaven må jo være at ”opdrage” både virksomheder og borgere til at deltage i kampen mod social dumping. Men det vil nok være hensigtsmæssigt at fastlægge en ”bagatelgrænse”, så lille fru Hansen ikke kommer i klemme på grund af uregelmæssigheder hos vinduespudseren.
Kontrolmuligheder
Der skal også fastlægges et princip om, i hvilke situationer bestilleransvaret kan gøres gældende og hvornår det ikke kan. Det må være en forudsætning, at bestilleren har en realistisk mulighed for, at kontrollere om aftaler med de ansatte bliver overholdt, og om leverandøren/entreprenøren er solid, og i stand til at svare moms og skat. (Det udelukker for eks. at ”bestilleranvaret” kan gælde ved almindeligt køb og salg af fysiske varer i detailhandlen).
Garantistillelse og forsikringsordninger
Det vil være nødvendigt at lovgive om bestillerens rettigheder til at sikre sig økonomisk og rettigheder til at kontrollere om leverandøren/entreprenøren lever op til lovgivningen. Det kan være en udvidelse af den ordning der allerede findes for eks. i byggeriet om garantistillelse ved indgåelse af en entreprise. Der skal også indføres rettigheder for bestilleren til at få dokumenteret, at lovgivningen overholdes. Man kan også forestille sig forskellige former for forsikringsordninger, hvor virksomhederne kollektivt kan forsikre sig imod bestilleransvaret.
Hvilke sanktioner skal der være?
Det vil være nødvendigt at lovgive om sanktioner imod firmaer, som ikke overholder loven. Det kan være i form af bøder, fratagelse af muligheden for at drive virksomhed osv. osv.
Hvad vil EU sige?
Det store spørgsmål vil selvfølgelig være: Vil en sådan ordning om ”bestilleransvar” kunne slippe igennem EU-rettens nåleøje?
Det første spørgsmål er: Vil den foreslåede ordning blive berørt af Laval- Rüffert og Luxembourgdommene? Vil Domstolen med afsæt i disse – og evt. andre domme – kunne sige, at en sådan ordning er en begrænsning af den frie bevægelighed.
Det kan man ikke udelukke. Men så vidt jeg kan se, vil kommissionen få svært ved at bruge de nævnte domme til at bremse den.
Ordningen stiller ikke krav til udenlandske tjenesteydere om at de skal overholde bestemte overenskomster – de skal blot overholde de aftaler de har indgået med deres medarbejdere, hvad enten disse er individuelle eller kollektive, og det er disse aftaler der ligger til grund for et evt. bestilleransvar.
Ordningen lever også op til Laval-dommens krav om ”gennemsigtighed” med hensyn til, hvilke løn og arbejdsvilkår den udenlandske tjenesteyder skal overholde – For det er jo netop de bestemmelser som tjenesteyderen selv har aftalt med sine ansatte enten gennem individuelle kontrakter, eller gennem kollektive aftaler.
Endelig lever ordningen op til EU-rettens forbud mod forskelsbehandling. Der er ikke tale om forskelsbehandling af danske og udenlandske virksomheder, eller af offentlige og private virksomheder. Alle virksomheder vil blive omfattet af bestilleransvaret, uanset sektor og nationalitet.
Ingen kan vide, hvad EU-Domstolen kan finde på. Men det er værd at bemærke, at 7 EU-lande (og Norge) allerede indført forskellige ordninger om ”solidaransvar” (især i byggesektoren). Kommissionen er bekendt med disse ordninger, og domstolen har i Wolff og Muller-sagen godkendt den tyske ordning, som er et kædeansvar mht til mindsteløn og sociale bidrag. I Italien findes en ordning, hvor ”klienten” (bestilleren/ordregiveren) kan gøres ansvarlig for løn, sociale bidrag og skat i hele kæden (De forskellige ordninger er beskrevet i rapporten ”Liability in subcontracting processes in the European construction sector” – vedhæftet).
Nogen vil sikkert indvende, at der i alle 8 tilfælde er tale om ordninger, som bygger på en eller anden form for lovgivning om overenskomsternes gyldighed, og hvilke dele af overenskomsterne, som er omfattet af ”solidaransvaret” – typisk kun mindsteløn.
Men det kan ikke uden videre tages til indtægt for, at så vil vi også være nødt til at gøre det samme i Danmark. De 7 (8) lande har selv udviklet deres forskellige ordninger for solidaransvar, uden indblanding fra EU, og derfor er det naturligt, at der bygges videre på de gældende regler for lovgivning om løn og overenskomstforhold i disse lande.
Det er også værd at bemærke, at der pr. 1. januar 2009 faktisk er indført ”bestilleransvar” med hensyn til opkrævning af moms fra udenlandske virksomheder (”omvendt momsopkrævning”). Det interessante er, at dette er indført som følge af et EU-direktiv.
Endelig skal man hæfte sig ved, at EU – endnu – ikke har lovgivet om ”solidaransvar”, men blot accepteret, at medlemslandene udviklede deres egne ordninger, der – bortset fra den lovgivningsmæssige indblanding i lønfastsættelsen – er meget forskellige.
Derimod kan man nok frygte, at der faktisk kommer EU-lovgivning om solidaransvar. Jeg mener netop frygte, da der er stor fare for, at en sådan EU-lovgivning vil komme til at bygge videre på tankegangen om, at det kun er visse mindsterettigheder mht. arbejdernes vilkår, der kan omfattes af ”solidaransvaret”, og at disse mindsterettigheder skal være fastlagt i landets lovgivning.
Det er ikke et argument imod at indføre en ordning som den jeg foreslår. Det er tværtimod et argument for hurtigst muligt at vedtage en dansk løsning, der som den foreslåede respekterer aftalefriheden på arbejdsmarkedet. Det vil give Danmark det bedste udgangspunkt for at forhindre, at en evt. EU-lovgivning foretager yderligere indgreb i den danske overenskomstmodel.
Spørgsmålet er, om der er andre EU-regler der kan forhindre ordningen? Det kan sikkert holde mange jurister beskæftiget at spekulere over det. Men en ting er sikkert: En ordning som den foreslåede er ikke gennemført i noget EU-land, og er dermed heller ikke ”dømt ude”. Så længe den ikke er det, er der ingen grund til at øve selvcensur og afholde sig fra at gennemføre den.
Situationen er moden
Som sagt vil en sådan ordning – set fra arbejderbevægelsens og fagbevægelsens synspunkt – uden tvivl have en meget gavnlig virkning på samfundets økonomiske liv, på lønmodtagernes retsstilling og med hensyn til beskyttelsen af velfærdsstaten.
Den vil også kunne fremme overenskomstdækning og faglig organisering, fordi medlemskab af en fagforening og klare aftaler om løn og arbejdsvilkår vil være den mest effektive – og billigste! – måde at sikre sine rettigheder på.
Af samme grund vil ordningen sikkert også møde på stærk modstand fra borgerlige partier, fra arbejdsgiverne og fra borgerlige jurister – som der jo i sagens natur er rigtig mange af!
Det ændrer ikke på, at tiden er moden til at rejse krav om sådan en lovgivning.
Der er en voksende bevidsthed i samfundet om de skadelige virkninger af løndumping/social dumping og sort arbejde.
Mange af fagbevægelsens medlemmer er meget opmærksomme på truslen fra løndumping/social dumping, og efterspørger konkrete svar.
Det afspejler sig bl. a. ved at S-SF i deres ”Fair Løsning” har et helt afsnit om kampen mod social dumping, som både rummer muligheden for ”kædeansvar” ved lov, og en større indsats fra myndighedernes side.
Jævnfør den forventede modstand fra borgerligt hold, og faren for at der i de nærmeste år kommer EU-lovgivning på området, så er det vigtigt, at fagbevægelsen meget hurtigt samler sig om et fælles forslag til lovgivning på dette område, og forsøger at forpligte S, SF og Enhedslisten til at gennemføre den, når de kommer til magten.
Hvis det lykkes at komme igennem med et ”bestilleransvar” som det foreslåede, så vil det være et godt bidrag til kampen mod social dumping, og efter min mening også overflødiggøre yderligere spekulationer om lovgivning på overenskomstområdet, med de komplikationer en sådan lovgivning vil give for hele grundlaget for den danske fagbevægelse.
